《深圳市建筑市场严重违法行为特别处理规定》（以下简称《规定》）于2007年1月24日经深圳市第四届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，2007年7月27日广东省第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准，2007年8月15日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第49号公告发布，将于2007年9月1日起正式实施。市建设局局长李荣强就此做解读。
1、为什么要制定该《规定》
近年来，我市建筑安全生产事故时有发生，给人民群众的生命、财产安全带来了极大的危害。2005年5月12日凌晨，深南路华富路交叉路口地下通道施工工地发生一起因施工单位违反安全管理规定、违章指挥、野蛮施工、挖断燃气管道、造成燃气泄露爆燃的安全生产事故，事故共造成1名路人死亡，16人受伤，周边燃气供应中断。事后，市委书记李鸿忠专门作出批示，要求加大对责任单位的惩处力度：“今后凡是进入深圳搞施工建设出现事故的单位，都要分轻重程度予以惩戒处罚，严重的要清除出深圳，否则，施工单位就不会真正重视安全生产。”副市长吕锐锋也作出指示，要求坚决以此为开端，抓紧形成市场准入与清退机制的有关管理规则。
事实上，除了安全生产事故外，建筑领域违反工程建设强制性标准发生工程质量事故、建筑市场围标串标、以及建筑企业拖欠农民工工资等违法行为也较为突出，严重扰乱了建筑市场秩序。这些严重违法行为屡禁不止，一个重要原因就是在建筑市场的准入和清出方面监管力度不够，现有行政处罚手段不足以达到惩戒目的。为了维护公共安全和社会稳定，加强对建筑市场严重违法行为的处理，完善建筑市场的准入和清出机制，市政府、市人大组织制定了《深圳市建筑市场严重违法行为特别处理规定》。《规定》作为较大市法规，经深圳市第四届人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过，并报广东省人大常委会批准，于2007年9月1日起正式实施。《规定》适用全深圳市范围，包括宝安、龙岗两区。
2、《规定》的出台重要意义
《规定》是我国第一部以“特别处理”命名的地方性法规，以特别严厉的处理措施惩戒严重的违法行为，对全国其他地区的相关立法均有借鉴和参考意义。《规定》的出台，对于强化建设行政主管部门的执法手段，加大对建筑市场严重违法行为的打击力度，建立和完善建筑市场的准入与清出机制，推进建筑市场诚信体系建设，维护公共安全和社会稳定将具有重大意义。
3、《规定》所称严重违法行为包括
《规定》针对工程勘察、设计、施工、监理、检测等单位以及工程建设注册执业人员在实践中较为突出的三大违法行为作出了特别处理规定：
（一）违反安全生产、工程质量管理规定，导致事故发生或存在事故隐患拒不整改的行为。事故发生后进行严惩是必要的，但它毕竟是事后惩戒，而惩戒的真正目的还在于事故发生前的预防，预防为主，惩防结合，才能真正实现安全管理的目标。为此，《规定》将违反安全生产、工程质量管理规定，存在事故隐患，经责令整改拒不整改这一拒不接受主管部门监督管理的行为，也列入严重违法行为实施严惩，充分体现了《规定》特别处理的要求。
（二）违反工程招标投标管理规定，串通投标的行为。串通投标严重危害公开公平公正的招标投标市场环境，滋生腐败，影响恶劣，是建设行政主管部门重点打击的违法行为。我市的建设工程招标投标改革一直走在全国的前列，构建招标投标的阳光作业机制也取得了显著成效，但串通投标的违法行为仍有发生，为此，《规定》将其作为严重违法行为实施重点打击，同时解决实践中对串通投标违法行为调查取证及认定困难的问题。
（三）拖欠劳务工工资，情节严重的行为。拖欠劳务工工资表面上是劳动合同纠纷，实际上它关系到对弱势群体的保护，关系到以人为本以及和谐社会的建立。实践证明，仅依靠现有的劳动争议解决机制不足以达到目的，必须引入强有力的政府行政干预。建筑领域是劳务工密集的行业，拖欠劳务工工资的现象较为突出，但长期以来建设行政主管部门缺乏用行政手段干预劳动争议解决的法律依据，使得建筑领域清欠工作难度很大。为此，《规定》将拖欠劳务工工资情节严重的行为列入建筑市场严重违法行为，对造成拖欠的违法企业实施特别处理措施。
4、怎样理解《规定》所称“特别处理”
第一，“特别处理”是特别严厉的处理措施。《规定》中所列举的建筑市场三大严重违法行为极大地扰乱了深圳建筑市场秩序，必须采取特别严厉的惩戒措施，治乱须用重典，对于这些严重违法行为，除了按有关法律法规进行处罚外，还应当按照《规定》的要求追加更为严厉的处罚措施。
第二，“特别处理”是不同于常规的处理措施。《规定》从市场准入与清出方面入手，设置了不同于警告、罚款等常规行政处罚手段，即可以对违法企业“暂扣资质证书”，对违法个人“暂扣与安全生产相关的执业资格证书、岗位证书”。企业与个人并罚。暂扣证书期间，该企业或个人不得在本市承接工程或在工程中执业，它相当于在一定期限内将该违法企业或个人清出了本市建筑市场，真正触及了企业与个人的生存与发展，触及了企业与个人的切身利益。市建设行政主管部门依照《规定》暂扣有关资质、资格证书的，要通报该证书的颁发机关。
第三，“特别处理”在处罚措施实施的主体方面作了变通或特别规定。按照有关规定，暂扣资质证书的处罚一般由发证机关才能作出，《规定》将这一权力下放至国家和省建设行政主管部门以外、只有部分发证权的市建设行政主管部门，缓解了因行政许可与现场监管脱节引发的各种矛盾，解决了基层建设行政主管部门在行政执法过程中手段不足，权威不够的问题。如果执法中发现严重违法行为需报送上一级发证机关方可暂扣资质证书，必然影响执法的效率与权威，削弱对严重违法行为打击的力度，不利于建筑市场的监管。因此，《规定》明确赋予市建设行政管部门有权暂扣严重违法行为人资质证书、执业资格证书和岗位证书。
第四，在违法行为的认定方面作出了特别处理。预防和打击围标串标行为一直是主管部门整顿和规范建筑市场秩序的重要工作，现行的法律法规对串通投标的行为也都有十分严厉的处罚规定，但在实践中，真正查实的串通投标案件很少，一个重要的原因就是串通投标的调查取证工作相当困难。串通投标行为涉及两个以上违法行为人各自的主观心理状态及相互串通意思表示的认定，即使客观上的一些证据可以反映当事人之间有串通投标的嫌疑，比如说，不同投标人的投标文件相互混装、不同投标人的投标文件非正常一致、不同投标人之间的投标报价呈规律性变化、投标保证金出自同一单位或同一人等，但如果当事人不承认有相互串通的意思表示，则认定其串通投标十分困难。为此，《规定》对串通投标违法行为的认定作简单化处理，明确规定只要符合《规定》列举的九种串通投标外在表现形式，即可直接认定为串标行为而加以处罚，不必查证涉嫌串通投标人主观心理状态及有无相互串通的意思表示。
5、《规定》关于事故等级的划分
《规定》中有关事故的等级划分执行国务院2007年4月9日发布的《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。按照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条的规定，根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：
（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒），或者1亿元以上直接经济损失的事故；
（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；
（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；
（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。上述条款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。
6、《规定》列举了串通投标表现形式
《规定》第六条规定：“工程建设项目投标人有下列情形之一的，按串通投标处理，由建设行政主管部门依法予以处罚：（一）不同投标人投标文件内容存在非正常一致的；（二）不同投标人的投标报价或者报价组成存在非正常一致或者呈规律性变化的；（三）不同投标人的投标文件由同一单位或者同一人编制或者提供咨询服务并对投标文件形成具有实质性影响的；（四）不同投标人的投标文件载明的项目管理人员出现同一人的；（五）不同投标人的投标文件相互混装的；（六）不同投标人使用同一人或者同一单位的资金交纳投标保证金或者作为投标保函的反担保的；（七）不同投标人的投标文件由同一台电脑编制或者同一台附属设备打印的；（八）不同投标人委托同一人办理投标事务的；（九）建设行政主管部门依法认定的其他串通投标行为。”
根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条规定：“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。”
7、《规定》对拖欠劳务工工资的认定规定
《规定》第七条规定：“施工单位有下列情形之一，经有关部门查实认定，并催告后，仍不付清劳务工工资的，由市建设行政主管部门暂扣其资质证书直至付清工资：（一）拖欠工资三个月以上的；（二）拖欠工资数额五万元以上的；（三）拖欠工资人数达十人以上的。”
《规定》除了对建筑市场严重违法行为进行严惩外，在预防和减少违法行为发生、建立长效机制方面有什么规定？严惩本身也是一种威慑和预防，但对于建筑市场存在的各种违法行为，单纯依靠严惩是不够的，必须惩防并举、疏堵结合，建立预防和减少建筑市场严重违法行为的长效机制。建筑市场信用体系建设是整顿和规范建筑市场秩序的治本之策，为此，《规定》在对建筑市场严重违法行为实施严惩的同时，确立了诚信管理和违法行为公示制度，成为《规定》的另一大亮点。它规定在本市承接建设工程的勘察、设计、施工、监理、检测、造价咨询、招标代理等单位以及工程建设注册执业人员，均应当按照规定向市建设行政主管部门申报信息，由市建设行政主管部门建立信用档案，上述企业和人员的违法行为将会载入其信用档案，并予以公示。
8、贯彻落实《规定》有何具体举措？
为进一步规范我市建筑行业和建筑市场，维护建筑市场秩序，遏制建筑市场严重违法违规行为的发生，建设局将严格执行《规定》，按照鸿忠书记、宗衡市长的指示要求，对建筑市场横刀立马，严抓严管，使各建设责任主体真正做到不想违法、不敢违法、不能违法，我们将主要采取以下三大措施：
第一，加大质量安全监管力度，遏制和预防事故的发生。质量安全管理就是要以铁的手腕严抓严管，狠抓狠管。将充分利用包括《规定》在内的各项法律法规赋予的手段，对存在质量安全问题拒不整改的企业和个人，加大执法力度，依法予以罚款、停工、停产整顿，发生重大质量安全事故的，不仅取消评优、评先的资格，而且对责任单位和责任人将从重处罚，直至清出深圳建筑市场。同时，对发生三级以上重大事故的责任单位，建设局将提请政府工程预选承包商委员会将其清除出政府工程预选承包商名录，实行质量安全一票否决制。
第二，严厉查处围标串标行为，规范建筑市场秩序。工程招投标一直是社会关注的热点问题，而围标串标行为又一直是建筑市场管理的难点问题。严格按照《规定》列举的九种围标串标的外在表现行使，简化围标串标行为的认定程序，同时，加大对围标串标行为的查处力度，对围标串标的投标人坚决采取停标、清出预选承包商名录、清出深圳建筑市场、取消个人执业资格等措施严厉处罚，不搞下不为例。
第三，继续深入推进清欠工作，建立预防清欠的长效机制。清欠工作关系社会的和谐与稳定，为了从根本上防范和治理今后在建设领域出现新的拖欠工程款和工人工资问题，建设局将在大力清理建设领域拖欠工程款和工人工资的同时，研究建立劳务工工资支付担保制度、制订劳务工工资支付方式指导意见，尽快出台预防和治理建设领域拖欠工程款和工人工资的具体办法。同时，将全面推行建筑劳务分包制度，发展建筑劳务企业，进一步深化建设管理体制改革，从根本上建立预防建设领域拖欠工程款和工人工资长效机制。
